Подсказка

Для эффективного поиска ответа на Ваш вопрос, выберите вопросительное слово, например "Как" и соответственно этому вопросительному слову составьте свой вопрос. Если Ваш вопрос не содержит вопросительного слова, то выберите в списке -//- и просто напишите свой вопрос.

Почему тем кто родился в РСФСР не дают гражданство, заявительным путем ведь они же родились в РОССИИ?

Спрашивает Юрий Владимирович   04 февр. 2008
Непонимаю как такое может быть
Ответ

Опыт регулирования миграционных процессов в современной России: институты и нормативно-правовая база

Часть 2.1 доклада "Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития"

Преамбула
В данной главе мы рассматриваем миграционную политику как совокупность четырех составляющих — собственно миграционной политики, политики расселения, политики интеграции и политики, часто отождествляемой с предыдущей, но отличной от нее — политики натурализации.
Миграционная политика — политика, регулирующая механическое движение населения в пространстве. Нами рассматривается в отношении эндомиграции, иммиграции, эмиграции и транзитной миграции. В иммиграции мы остановимся только на тех типах, в отношении которых проводимая политика наиболее значима: это вынужденная миграция (беженцы и вынужденные переселенцы), экономическая (наемный и предпринимательский труд), семейная (воссоединение семьи), образовательная.
Расселенческая политика определяет характер распределения миграционного потока по территории страны и пространственную схему его оседания.
Политика в области интеграции направлена на адаптацию (в отношении внутренней миграции) и социокультурную переработку (в отношении внешней миграции) мигрантов, как следствие, вовлечение мигрантов в общественную и политическую жизнь принимающего сообщества.
Натурализационная политика есть политика огражданствления, т.е. планируемого пополнения и развития гражданского сообщества за счет части иммиграционного потока. Редко достигаемый «потолок» политики натурализации — это использование иммиграции в качестве фактора формирования новой политической нации.
Такой подход вызван необходимостью комплексного учета всех правовых, социальных и культурных состояний/статусов, в которых оказывается иммигрант с момента пересечения границы до выезда из страны или получения паспорта гражданина России. Только в совокупности рассматривая процессы перемещения, расселения, интеграции и натурализации, можно выстроить миграционную политику, адекватную вызовам современности.

Анализ проводится в хронологическом порядке, с учетом трех динамических пространств:

нормативного поля, отраженного в федеральных и региональных законах, подзаконных актах, концепциях и программах, инструкциях соответствующих ведомств;
организационного поля, отраженного в деятельности и процессах реорганизации институтов, обеспечивающих проведение миграционной политики (создание и реформирование ФМС, организация и функционирование комиссий и рабочих групп и т.д.);
и поля «политического торга», осуществляемого, по крайней мере, с четырех проявленных позиций: соблюдения прав человека, обеспечения национальной безопасности, экономической целесообразности (или влияния миграции на конкурентоспособность страны) и пространственного развития (см. схему 1).
Схема 1.

Первый этап: 1991 год — август 1994 года.
Ответ на вызовы вынужденной массовой миграции
После распада СССР, в условиях рухнувшей системы управления и образовавшегося правового вакуума, Россия впервые столкнулась с проблемой вынужденной массовой иммиграции. Количество мигрантов, прибывающих в страну в начале 1990-х из стран СНГ, не слишком отличалось от того показателя, который сохранялся с середины 1980-х годов — около 800 тысяч человек в год (см. рис 1.3.1), но именно проблема беженцев и вынужденных переселенцев потребовала определения новой государственной политики в области миграции, разработки соответствующего законодательства.

Важным событием в развитии натурализационной политики было принятие Закона «О гражданстве РСФСР» 28 ноября 1991 г. Этот Закон был не просто полностью адекватен текущим событиям — он их предвосхищал. Принятый за 10 дней до распада СССР, закон полностью учитывал правовые последствия изменения гражданского статуса для жителей распадающегося государства. Особенно важными были статья 13 «Признание гражданства Российской Федерации»[1], действие которой было отменено законодательно только при принятии нового Закона «О гражданстве» в 2002 г., а фактически перестало действовать намного раньше, и статья 18 «Приобретение гражданства в порядке регистрации», которая давала возможность получить гражданство России всем гражданам бывшего СССР в заявительном порядке[2]. Закон вступал в силу с 1 марта 1992 г.

Вставка 2.1.1

Закон Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики «О гражданстве РСФСР»

Москва, Дом Советов РСФСР
28 ноября 1991 года
№ 1948-I

Из статьи 18. Приобретение гражданства в порядке регистрации (в скобках — редакция Закона РФ от 17.06.93 № 5206-1 и Федерального закона от 06.02.95 № 13-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»):

В порядке регистрации гражданство Российской Федерации приобретают:

а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РСФСР (лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации);

б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РСФСР, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста (лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста);

в) дети бывших граждан РСФСР, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РСФСР, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста (дети бывших граждан Российской Федерации, родившиеся после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста);

г) граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР (граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, если они до 31 декабря 2000 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации);

д) лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории РСФСР или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР (лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории Российской Федерации или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации).

Миграционную политику поручили вырабатывать и осуществлять новому ведомству: в июне 1992 года была образована Федеральная миграционная служба, одной из основных задач которой и стало решение вопросов, связанных с вынужденной миграцией — беженцами и вынужденными переселенцами из стран СНГ. Эта основная задача в первые годы существования ФМС стала практически единственной, заслонив собой все остальные проблемы, которые должно было бы решать миграционное ведомство. Такие виды миграции, как трудовая, рекреационная, учебная, продолжали регулироваться законами СССР, чему способствовало принятие правовых документов с оговоркой «до принятия соответствующего закона РФ», относившихся в основном к гражданам дальнего зарубежья.

Фактически, в этот период меры миграционной политики применялись только в отношении тех людей, которые получили статус беженца или вынужденного переселенца, а за пределами внимания остались, по сути, все те мигранты, которые такой статус не смогли или не захотели получить. По оценкам экспертов, в период с 1992 по 2000 гг. статус получили 1570,4 тысяч человек, а миграционный прирост за это же время составил 3 282 тысяч человек[3]. Всего за 1994 – 2000 гг. получили гражданство 4,9 млн человек, из них
2,3 млн — в ОВД на территории России, а остальные — в консульских учреждениях МИДа. Т.е. даже с учетом лиц, получивших гражданство по законам 1991 и 1993 гг., около 1 млн человек оставались без определенного правового статуса. Они просто «растворились» на территории страны[4]. Никаких действий по учету расселения, экономической деятельности, процессов интеграции лиц, как остававшихся гражданами СССР, так и новых граждан РФ, не проводилось и не планировалось. Точной статистики по количеству получивших гражданство до 1994 года нет.

В июле 1992 года была разработана программа по приему беженцев и вынужденных переселенцев из новых независимых государств, а в 1993 году приняты два основополагающих закона — «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

В 1993 и 1995 гг. были приняты поправки в Закон «О гражданстве РФ», позволяющие некоторым категориям лиц, не упомянутым в Законе «О гражданстве РСФСР» 1991 г., получать гражданство в упрощенном, заявительном порядке[5].

Тогда же был сделан важный шаг в области защиты прав человека: в октябре 1992 г. было заключено соглашение между Правительством Россий-ской Федерации и УВКБ ООН по открытию представительства УВКБ в России.

Разработка основ и первое артикулирование новой государственной миграционной политики приходится на 1993—1994 гг. Хотя полноценной политикой эти шаги назвать еще нельзя, поскольку даже заказа на выработку такого рамочного политического документа, как концепция, еще не было. Важнее было принять конкретную программу действий для решения текущих, достаточно острых, проблем.

Одно из знаковых событий того времени — принятие 25 июня 1993 года Федерального закона № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и постановления Правительства РФ
от 7 августа 1995 г. №713 «Об утверждении правил регистрации». Принятие закона (упразднившего прописку и установившего правила регистрации) было попыткой уйти от «крепостной» зависимости граждан от места проживания. Конституционный смысл регистрации состоял в том, что она должна была явиться способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства.

Однако принятые подзаконные акты[6], регулирующие процедуру регистрации, свели на нет возможный положительный эффект и, по сути, сохранили статус-кво. При этом была практически разрушена система статистического учета, что крайне негативно сказалось на возможности анализа внутренней миграции, а институт регистрации по месту пребывания сегодня, спустя 12 лет, остается мощным инструментом сдерживания легальной миграции[7].

Первым документом, в котором были сформулированы основные направления миграционной политики, стала программа «Миграция», утвержденная постановлением Правительства РФ от 18 мая 1992 г. Ориентированный в первую очередь на решение проблем, связанных с беженцами и вынужденными переселенцами, этот небольшой (по сравнению с последующими программами) документ определял принципы правовой защиты и обеспечения занятости, вопросы расселения и жилищного обустройства[8]. Был разработан достаточно детальный список конкретных мероприятий, их исполнителей и планируемых затрат. Особо стоит отметить приложение к программе, в котором приводился список благоприятных и относительно благоприятных для расселения территорий[9]. Однако проверить эффективность работы этой программы не представляется возможным. Ситуация менялась достаточно быстро, круг миграционных проблем и задач рос, и спустя два года на смену программе «Миграция» пришел другой документ.

В августе 1994 г. была принята «Федеральная миграционная программа», которая и определила политику России в области миграции до 2002 года. За это время Программа трижды уточнялась и утверждалась постановлениями правительства на краткосрочные периоды[10].

Программа была, с одной стороны, принята «в целях реализации государственной миграционной политики, направленной на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации, защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодоление негативных последствий стихийной миграции», а с другой — подготовлена в соответствии с постановлением Совета министров, определившим меры по выполнению задач экономической реформы. Возможно, выбор этих двух рамочных положений как основных и обусловил достаточно странную типологизацию миграционных потоков[11] : «вынужденная миграция, внешняя миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция, внутренняя (социально-экономическая) миграция», а также тот факт, что большинство задач программы касалось вынужденной миграции. Самый маленький раздел, сколь ни удивительным это кажется сегодня, был посвящен нелегальной миграции.

Необходимо отметить, что первым основополагающим принципом миграционной политики провозглашался «выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции». Однако такое «силовое» решение проблемы расселения, особенно в части «выбора вида занятости», не могло дать особых результатов. Даже при желании житель большого города с трудом приживался на селе, принудительная смена занятости приводила к потере имеющихся квалификаций, что в целом никак не могло работать на развитие экономики страны, а попытки удержать мигрантов там, откуда уходило коренное население, были обречены на неудачу. Однако эти просчеты не были осознаны, более того — на таком ложном принципе основывалась вся миграционная политика: «Основу миграционной политики применительно к межрегиональной и сельско-городской миграции в России составит комплекс мер, нацеленных на решение проблемы стабилизации и организованного привлечения населения к возрождению малообжитых районов, сел (особенно Нечерноземья) и аграрного сектора».

Достаточно полно в программе отражено необходимое правовое обеспечение. Однако сосредоточенность на проблемах вынужденной миграции привела к тому, что не были не только приняты, но и разработаны такие важные законы, как «О миграции», «О иммиграции и эмиграции».

В области незаконной миграции основным новшеством стало введение института иммиграционного контроля. Такой контроль во многом дублировал пограничный и страдал межведомственной несогласованностью. В результате данный институт остался недооформлен в правовом плане (нет федерального закона, есть только положение), а служба так и не была наделена соответствующими полномочиями (например, выдворение лица за пределы страны). И сегодня этот потенциально мощный инструмент остается никак не задействованным.

Некоторое внимание в рассматриваемой программе уделено эмиграции. Впервые после «открытия дверей» была предпринята попытка описать эмиграционные процессы, которые не носили в то время «острого проблемного характера».

Декларативными остались положения, касающиеся учета национальной совместимости и психологии мигрантов при их расселении. Никаких шагов по разработке механизмов для учета национальной, социокультурной составляющей миграционного потока не было сделано. Отчасти это объясняется тем, что подавляющее число переселенцев из стран СНГ по менталитету и так уже были «своими», поэтому казалось, что никакие особые меры по их интеграции не нужны. Однако не была учтена необходимость подготовки местного населения к приему мигрантов, пусть даже ментально «своих». Средств на комплексные мероприятия по интеграции, ассимиляции, «встраиванию» прибывающих в местный социум не предусматривалось[12].

Перечень мероприятий, необходимых для реализации программы, охватывает практически весь спектр проблем, вплоть до подготовки кадров и проведения санитарно-эпидемиологических мероприятий. Но подавляющая часть из них так и не была воплощена в жизнь. По сути, на этом этапе —
как в значительной степени и на следующем — миграционная политика сводилась почти исключительно к части социальной политики, связанной с расселением беженцев и вынужденных переселенцев.

Принятием «Федеральной миграционной программы» завершается первый этап становления миграционной политики в РФ. Несмотря на то, что многие важные задачи в этот период оставались на периферии внимания, был заложен фундамент для их дальнейшего решения. Однако реально ФМС могла заниматься только теми вопросами, которые были признаны первоочередными с политической точки зрения, а не с экономической, культурной или социальной — в более широком смысле слова, чем просто обустройство части иммигрантов.

Второй этап: август 1994 года — май 2000 года.
Совершенствование законодательства: уточнение целей и задач миграционной политики
В течение этих лет никаких новых основополагающих законов принято не было. Шла доводка и шлифовка существующего законодательства, причем только по двум категориям мигрантов — вынужденным переселенцам и беженцам.

Важным редакциям подверглись два базовых закона: «О вынужденных переселенцах» (в редакции Федерального закона № 202 от 20.12.1995 г.) и «О беженцах» (в редакции Федерального закона № 95 от 28.06.1997 г.), что на тот момент являлось значительным прорывом по сравнению с законами, принятыми в 1993 году. В Закон «О порядке выезда и въезда» были внесены поправки, уточняющие положение о паспорте гражданина РФ, о транзитном проезде по территории страны.

К этому же периоду относится и принятие ряда миграционных программ в субъектах федерации. Региональные миграционные программы были фактически «расширенной бюджетной заявкой» на получаемые из федерального бюджета средства. Тем не менее их принятие позволяло провести оценку ситуации в региональном разрезе, скорректировать положение федеральной программы на местах.

В этот период накапливались и выявлялись противоречия между положениями программы и реальным состоянием дел. Например, направление иммигрантов, бывших городских жителей, на обустройство в обезлюдевшую российскую деревню приводило к негативным последствиям. Множились проблемы с ранее репрессированными народами, которые возвращались в места их исторического проживания. Значимой становилась трудовая и — в основном связанная с ней — нелегальная миграция.

Не все действия ФМС понимались и принимались властью. Показателен пример обсуждения в Государственной Думе 12 ноября 1997 года проекта федерального закона «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Крайне необходимый закон так никогда и не был принят.

В целом ФМС России увязла в выполнении функций, ей не свойственных. С 1995 года основная работа службы складывалась вокруг проблемы внутриперемещенных лиц из Чеченской Республики, туда же уходили и основные средства. При всей важности чеченской проблемы следует отметить, что она скорее носит правоохранительный и гуманитарный характер, чем миграционный.

С 1995 года начинается снижение объемов иммиграции. Одна из
причин — невозможность государства выполнить декларированные в законах обязательства перед переселенцами.

Однако заметим, что резкое снижение нетто-миграции в 1995—1996 гг.
было обусловлено не столько проводимой миграционной политикой, сколько внутриполитической обстановкой, в первую очередь — событиями в Чечне. Семьи, в которых росли юноши призывного возраста, отказались от переезда в Россию из-за гипотетической опасности призыва в «горячую точку».

К концу 1999 года Федеральной миграционной службой был разработан проект «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации». Концепция учитывала наработанный опыт, в частности, были уточнены понятия и термины; фиксировалась произошедшая смена генерального направления миграционных потоков, «выразившаяся в выезде населения из регионов Севера и Востока страны, до этого многие десятилетия притягивавших переселенцев из других частей России и бывшего СССР»; в «целях и задачах» отдельный раздел был посвящен духовной сфере; как принцип, был заложен дифференцированный подход к регулированию различных видов миграций (добровольных/вынужденных, внешних/внутренних, законных/нелегальных, на постоянное проживание/временное проживание/транзитные, российских граждан/иностранцев и апатридов и др.) и т.д.

При всей его неполноте, этот документ расширял возможности миграционной политики, кроме того, в нем впервые признавалась необходимость политики по привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию. Однако до президентских выборов принять документ не успели, а затем последовала реорганизация правительства, которая в отношении ФМС оказалась разрушительной.

Весной 2000 года «спокойное» время для ФМС завершилось. Служба не только потеряла статус независимого политического органа, принимающего решения, но оказалась в суженном поле целей и задач, диктуемых вышестоящими ведомственными интересами. Оказалась не востребованной политика по привлечению иммигрантов[13], на периферии остались вопросы интеграции и натурализации, поскольку основу иммиграционного потока составляли соотечественники из стран СНГ[14], для которых эти процессы «не актуальны». Так и не зашла речь об экономических аспектах миграции (по привычке подсчитывали, сколько бюджетных средств надо потратить на иммиграцию, но никак не оценивались выгоды и обременения экономики России в целом).

Третий этап: май 2000 года— февраль 2002 года.
Реорганизации ФМС. Переход к силовому подходу в решении миграционных проблем
В эти два года работа миграционного ведомства была по сути парализована. Причиной тому стала серия реорганизаций, приведшая к принципиальной смене приоритетов в деятельности ФМС.

17 мая 2000 года по Указу Президента РФ ФМС была передана в Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям, которое было переименовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ.

В апреле—мае 2001 года на экспертном Совете при Правительстве Российской Федерации обсуждалась четвертая по счету Федеральная миграционная программа (ФМП)[15]на 2002—2004 гг., которая была включена в перечень федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета начиная с 2002 года Проект Программы прошел стадию предварительного согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами (Минздрав России, МИД России, ФПС России, МЧС России, СВР России, Минтрансом России, Министерством по делам печати, телевидения и радио, Госкомстатом России, Минкультуры России, Сбербанком России и Российской академией наук, ФСБ России, Минобороны России), были учтены абсолютное большинство высказанных замечаний. В мае 2001 г. проект Программы был представлен в Правительство РФ. Однако после долгих обсуждений Программу так и не приняли. Основной причиной явился заявленный бюджет: на реализацию Программы на 2002—2004 гг. из федерального бюджета требовалось 23,9 млрд рублей, в том числе 2002 год—8,4 млрд рублей, 2003 год — 7,8 млрд рублей, 2004 год—7.6 млрд рублей. При этом основная доля из указанных средств (более 80%) должна была быть потрачена на социальную защиту, прием и обустройство мигрантов. Утвердить цифры, которые в несколько раз превышали заложенные в бюджет на 2002 г., оказалось не приемлемым, и 2001-й стал последним годом действия Федеральной миграционной программы.

В условиях нехватки ресурсов был взят курс на снижение числа вынужденных переселенцев: статус под разными предлогами не предоставляли и не продлевали. С потерей статуса утрачивались и все привилегии и права независимо от того, успел человек ими воспользоваться или нет.

Кроме внимания к вынужденным переселенцам в проект Федеральной миграционной программы были включены несколько принципиально новых предложений, которые так и не были приняты к реализации, не в последнюю очередь из-за чехарды с ведомственной принадлежностью ФМС и обострившимися спорами между сторонниками либерального и ограничительного подходов в области регулирования миграции. Так, в одном из вариантов программы ее задача определялась следующим образом:
«В 2002—2004 гг. использовать имеющиеся возможности для того, чтобы поправить экономическое и демографическое положение Российской Федерации, в первую очередь за счет миграции населения из стран ближнего зарубежья и сокращения миграции из России в другие страны». В программе говорилось о необходимости принятия Закона «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы в Российской Федерации»[16].

Для развития различных направлений миграционной политики новые приоритеты только формулировались. И приоритеты эти были совсем другими. Так, уже в июле 2001 г. Министр по делам федерации А. В. Блохин предложил создать сеть миграционных инспекций для борьбы с нелегальной миграцией. Количество иммигрантов, не имеющих официального статуса, оценивалось в этот период в 1 млн человек[17].

16 октября 2001 г. Минфедерации было ликвидировано, а его функции переданы в МВД, МИД и Минэкономразвития России. Однако только 23 февраля 2002 г. по Указу Президента РФ была создана (новая) Федеральная миграционная служба, уже в составе МВД России. Фактически же работа на местах началось лишь через несколько месяцев.

Этот период, включавший три реорганизации ведомства, характеризуется, в первую очередь, нестабильностью в работе и понижением статуса ФМС. Кроме того, подчиненное положение ФМС, т. е. отсутствие политического органа, способного централизованно вырабатывать и осуществлять миграционную политику, привело к распылению миграционных функций государства по различным комиссиям и рабочим группам, деятельность которых оказалась малоэффективной в силу нескоординированности[18].

Из основных событий, серьезно повлиявших на миграционную ситуацию и отразившихся на судьбах тысяч людей, можно отметить принятие 22 августа 2000 года инструкции МВД № 1/15651 «О документировании видами на жительство». Инструкция регламентировала обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и документально не подтвердивших свою принадлежность к гражданству какого-либо государства—участника СНГ, и граждан государств — участников СНГ. Инструкция вводилась в действие с 1 октября 2000 года. На иммигрантов из стран СНГ — неграждан России — была распространена процедура получения вида на жительство, которая должна предшествовать регистрации по месту проживания. Ранее такой порядок распространялся только на иммигрантов, прибывших из-за пределов СНГ. Процедура была введена без предоставления населению открытой информации о порядке и стоимости ее прохождения. На практике это поставило вне закона людей, давно проживающих на территории России.

30 августа 2000 года Россия выходит из Бишкекского соглашения от 9 октября 1992 года о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников и сразу вводит визовый режим по отношению к Грузии. Решение это имело слабое отношение к миграционной политике и преследовало политические цели в отношениях с Грузией, что естественным образом ударило по выходцам из Грузии, от которых тут же стали требовать визы.

Незамедлительной реакцией на новые правила, регламентирующие пребывание на территории РФ, стало снижение регистрируемых объемов иммиграции: в октябре 2000 года число прибывших составило на 84% меньше по отношению к сентябрю, в ноябре — на 61%, в декабре — 54,5%, т. е. сократилось почти вполовину.

Даже если принять во внимание недостатки системы статучета, динамика миграционных процессов показывает резкое снижение привлекательности России в глазах самой нужной — комплементарной, русскоязычной, образованной — части потенциальных мигрантов из стран СНГ. Россия не сумела в полной мере воспользоваться уникальным ресурсом, полученным в наследство от СССР. Сотни тысяч жителей Украины, Молдавии едут теперь не в Россию, а в более гостеприимные страны Европы. Туда же все сильнее стремятся жители Закавказья. Осознание факта нерачительного отношения к советскому наследству приходит к власти только сейчас. На фоне сказанного, когда все больше квалифицированных специалистов стран СНГ имеют возможность выйти на рынок труда Европы, становится понятной природа механизма «отрицательной селекции» входящего потока в Россию.

Четвертый этап: февраль 2002 года — по настоящее время.
Победа силового подхода. Курс на «закрытие страны»
23 февраля 2002 года Миграционная служба стала частью силового ведомства — со всеми вытекающими позитивными и негативными последствиями этого факта. Приоритетными для нее стали вопросы учета и контроля, а одним из основных направлений деятельности — борьба с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество пресеченных правонарушений — был распространен на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задачами иммиграционной политики. Причем, если вопросы контроля пытались решать, применяя все более и более жесткие методы, то система учета оказалась совершенно разваленной[19].

Ярким примером может служить судьба миграционных карт. Их введение (11 ноября 2002 года Приказом МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ И ФПС РФ) было знаковым событием, переходом на совершенно новую систему учета мигрантов. Корректная обработка миграционных карт могла бы дать возможность получить реальное, целостное представление об иммиграционных потоках. Это тот информационный фундамент, на котором держатся все последующие решения, потому значение его трудно переоценить. Однако хорошая сама по себе идея оказалась полностью дискредитированной, так как инфраструктура, необходимая для сбора, анализа, обработки, статистического учета (etc.), не была подготовлена.

Даже сейчас использование карт резко тормозится невозможностью качественной обработки той информации, которую они содержат. Создание единой базы данных по иностранным гражданам на территории РФ предусмотрено ст. 26 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», но только в январе 2004 года Федеральная миграционная служба приступила к формированию такой базы (ее планируют создать к концу 2005 года). Конечно, понятно, что до принятия закона не было оснований ее создавать, установленный же соответствующим постановлением правительства срок разработки составлял три года. Тем не менее, вместо того чтобы проваливаться в трехлетний вакуум, необходимо было предусмотреть механизм первичного сбора статистической информации хотя бы по миграционным картам.

Пока же миграционные карты — «золотая жила» коррупции. Даже сегодня, два с половиной года спустя, миграционную карту по-прежнему можно купить за небольшие деньги[20], собранные с их помощью статистические данные вызывают большие сомнения, а делать какие-либо прогнозы и оценки, основываясь на результатах их обработки, весьма рискованно.

В течение 2002 года были приняты базовые документы, существенно изменившие миграционную политику государства в сторону ужесточения. Принятием 31 мая 2002 года Закона «О гражданстве», 25 июля — «О правовом положении иностранных граждан», 30 декабря — постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» — положено начало «закрытия страны» для иммигрантов, в первую очередь трудовых.

Резкая реакция общества на закон «О гражданстве» привело к принятию его новой версии (11 ноября 2003 года), в которой были установлены некоторые преференции для некоторой категории лиц. Однако переломить сложившуюся тенденцию сокращения миграционного потока это уже не помогло: миграционный прирост продолжает неуклонно снижаться. По данным текущего учета, в 2002 году он составил 77,9 тыс человек. По данным, скорректированным на основании результатов переписи, показатель выше — 414 тыс, однако это намного меньше, чем в 1993 – 1995 гг[21] .

Еще ярче влияние принятых законов заметно на динамике приема в гражданство. По данным МВД, в 2002 году (на территории страны) в гражданство было принято 272,7 тыс человек, затем, после начала действия закона в 2003 году, всего 38,1 тыс, а после принятия поправок в 2004 году количество новых граждан вновь возросло до 334 тыс человек.

Одной из положительных характеристик нового закона можно считать попытку выстроить (через систему преференций) канал натурализации через образование и службу в вооруженных силах для молодых, образованных и прошедших определенную социокультурную переработку лиц. Эффект от введения в действие этих положений пока невелик, но, будем надеяться, это дело времени[22].

24 декабря 2002 года приостанавливается выдача ссуд[23] вынужденным переселенцам. Закон «О вынужденных переселенцах» практически перестал действовать[24]. 10 января 2003 года — принятие новой редакции закона «О порядке въезда и выезда», которым был упорядочен визовый режим.

Благое намерение навести порядок с учетом и контролем привело к резкому падению иммиграционной привлекательности России, в первую очередь в глазах жителей ближнего зарубежья. Сложная и дорогая процедура найма иностранного рабочего привела к росту нелегальной занятости, борьба с которой занимает большое место в принятой 1 марта 2003 года «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»[25]. Документ очень детально прописан с позиции противодействия нелегальной иммиграции. Основным средством регулирования миграционных процессов видится всемерное ужесточение мер, а подавляющее большинство задач «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» относится к вопросам учета, регистрации, контроля, депортации и т. п.

Основные направления деятельности, декларированные в «Концепции» в области создания условий для интеграции, относятся в основном к вынужденным мигрантам (как мы знаем, поток их фактически иссяк, так что скоро интегрировать будет некого), хотя и для трудовых есть один пункт: «разработка мер по содействию адаптации иммигрантов и интеграции их в российское общество».

При этом отдельные положения «Концепции» представляются просто утопическими и слабо связанными с экономической ситуацией, например, «восстановление экономической активности организаций, расположенных на территории Крайнего Севера... за счет привлечения рабочей силы из других районов страны». Наличие раздела «Основные направления в области содействия добровольному переселению соотечественников» носит, безусловно, позитивный характер, но предлагаемые меры не имеют под собой реальной базы и фактически дезинформируют потенциальных переселенцев, поскольку пока ничто не указывает на то, что им здесь будут рады.

Представляется необходимым принятие «Федеральной миграционной программы», аналогичной программе 1994 года, в которой бы действия, предложенные в «Концепции», были конкретизированы, просчитаны и обоснованы. Однако такая программа пока даже не разрабатывается, что делает «Концепцию» декларативным документом, не имеющим определяющего значения.

2004 год знаменуется принятием целой серии законов по ужесточению санкций за нелегальный найм, нелегальную работу, нарушение режима регистрации и пребывания, причем в отношении всех категорий мигрантов — и внешних, и внутренних. Поскольку параллельно с ужесточением мер не последовало упрощения процедур регистрации и найма, то и на статистике нелегальной занятости принятые меры отразились слабо.

9 марта 2004 года прошла последняя реорганизация ФМС, после которой она, как и другие федеральные службы в составе правительства, лишилась права законодательной инициативы.

К настоящему времени характер иммиграции как соотечественников, так и других категорий мигрантов сменился: вынужденная иммиграция уступила место экономической, однако именно трудовой мигрант оказался совершенно не защищен в правовом и социальном плане. Сложность получения легального статуса и разрешения на работу, трудности с наймом дешевого жилья выталкивают работников в нелегальный сектор принудительного рабского труда, где о соблюдении прав человека — начиная с техник
04 февр. 2008 22:01

Другие ответы
1
Не могу сказать, почему так, но могу процитировать, что было написано, ...Важным событием в развитии натурализационной политики было принятие Закона «О гражданстве РСФСР» 28 ноября 1991 г. Этот Закон был не просто полностью адекватен текущим событиям — ... Еще
03 марта 2008 23:28